关于供水企业改制的一些思考

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我国加入WTO以后，特别是党的十五届四中全会和十六届三中全会以后，国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公有经济政策等一系列相关的改革政策，加快了全国供水行业市场化的进程。现在，国内已经完成改革改制工作的供水企业为数不少，有很多供水企业也正在改革改制的酝酿之中，当然，也有相当一部分供水企业处于等待观望之中。对供水行业来说，一方面改革改制是大势所趋；另一方面改革改制是大手术，供水企业是涉及干家万户的公共服务单位，因此，要谨慎行事，不能急于求成。特别是对改革改制过程中已经出现的问题不能回避，要进行认真的调查研究和理性的思考分析，这样才能有利于供水事业的发展。

    一、从教训中看改革改制目的

    干任何事情，必须先弄清其目的，否则必败无疑。从调查了解的情况来看，一些地方政府一味强调引入外资，过分追资产变现(也可能为了政绩)，对前期市场预测过于乐观，盲目承诺固定回报，最终导致地方财政苦不堪言，供水事业严重受损，政府最后不得不“忍痛”回购。例如：1999年，东北某市政府为了筹集城市建设资金，将该市自来水总公司下属的8个水厂拿出来与中法水务公司合作，经包装后在香港上市。由于政府承诺了高额的固定回报，该市自来水总公司水价高进低出，无力支付水厂水费，致使2002年政府无奈之下回购8个水厂时，该市自来水总公司已亏损近5亿多元。1996年由于水源建设需要，该市政府采取BOT方式与澳大利亚汇津水务公司合作，新建了10万吨/日的第九水厂；同样是政府承诺了外方高额的固定回报，并答应从城建资金中列支。可是从1999年开始，因政府无力支付而改由自来水总公司承担。到目前为止，该市自来水总公司已经承担了近l亿元的固定回报支出，现在又不得不设法整体回购。

    2000年7月，由江苏另一家市级自来水公司与香港汇津(中国)有限公司共同出资组建泰兴汇津水务有限公司。由于政府急功近利，草草签约，合资公司运行两年多来，中外双方在履行《合作合同》的过程中发生了重大分歧，最终由中方出资回购外方的全部股权。从以上案例中可以看出一些共性问题。首先是案例发生的最主要动因是地方政府财政困难，急于筹资，才把供水企业当作“靓女”而“贱嫁”，承诺外资方不该承诺的条件，导致“不平等条约”；其次是案例的主要当事人---地方政府的主要目的是筹资变现，淡化了城市供水的公共服务职能；尽管这里面有地方政官员对供水管理经验不足的问题，或是想通过引资来解决眼前供水设施建设资金不足等可以理解的成份，但是，其急功近利，追求政绩的目的显而易见。更何况有一些地方政府把“变现”的钱投在城市供水事业之外的项目，再其次是上述案例发生过程中，原供水企业及其职工的利益和主张没有得到应有的尊重，供水企业是国有的，也就是政府的，政府说了算。在眼前的利益上，地方政府和外资方不会吃亏，因为地方政府得到了变现资金，名利双收。但是从长远来看政府是很尴尬的，签约初期的隐患已开始暴露，地方政府要么继续吃亏，要么终止合同。外资方得到高额固定回报(近期和长期都不吃亏)，而供水企业从一开始就吃尽苦头，更不用说以后了。这样的改革改制造成的动荡，不仅不利城市供水事业的可持续发展，而且对社会的公共服务带来极大的负面影响。

    所以，在对供水企业改革改制时，其“目的”应该把政府、供水企业、外资方和对社会的供水服务效率四个方面进行统一考虑。那么，供水企业改革改制的目的究竟是什么呢？正确的目的应该是：一是从政府角度来讲，通过改革改制，实现更加经济、优质、安全、可靠的城市供水。这是最核心、最基本的价值取向，而不是政府资金短缺时贱卖的“摇钱树”；二是从供水企业的角度来讲，通过改革改制，实现机制再造，即通过建立科学合理的现代企业法人治理结构，以达到提高供水效率，确保供水能力和供水质量的效果。这一点恰恰充分地体现出政府的公共服务职能；三是通过改革改制，政府能筹集一定的城市建设资金，并真正解决企业稳定性问题。

    二、用科学的发展观落实科学的改革观

    前面谈到了改革改制的“目的”问题，即为什么要改革改制的问题，那么，什么是改革改制，是不是“卖”了的才叫改革改制?大家知道，以前，我们搞的改革主要是指企业内部的三项制度改革，即人事、劳动、分配制度改革。现在进行的企业产权制度改革，人们通常简称为“改制”，这也应属于改革的范畴，是深层次的改革。从严格意义上来讲，水价制度改革、职工养老保险制度改革也都属于改制，当然也都属于改革的范畴。现在，有少部分同志对供水企业改革改制的认识存在误区，似乎只有卖给外资才叫改制，似乎纯民营才叫改制，似乎由外资控股才叫改制。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观，我们应当用科学发展观来落实科学的改革观。

    (一)、供水企业必须改革，这是社会进步和企业发展的必然。1993年11月，党的十四届三中会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》  明确提出“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，这是国有企业改革的方向。

    (二)、改革不是为了追时髦，跟潮流，不能为了改革而改革，改革了的东西也不一定都是好的东西。要从各地供水企业的客观需要出发，从各自的实际情况出发，积极稳妥、科学务实地操作。既要允许改革有失误、走弯路，同时也要尽量避免失误，少走弯路，更不能让少数人打着改制的幌子利用国有资产牟利。

    (三)、供水企业不能“一卖了之”。无论是外资(指国外资本或国内民营资本，以下同)绝对控股，还是相对控股，都有利弊。其优点是：能使地方政府在近期获得一笔可观的资金，能给供水企业最大限度地带来先进的管理理念和管理经验。但是，我们也必须清醒地看到这种模式的另一方面：外资是来淘金的，追求经济利益的最大化是外商的最高目标。这就带来了以下忧虑：一是以前一直由国有供水企业买单的公益用水(市政、绿化、环卫、消防用水等)，“外资控股方”不会为此长期买单；二是对投资额大、回收期长的供水管网建设，“外资控股方”不会牺牲自己近期的经济利益而服从城市规划和城市建设的整体与大局；三是为了尽快地取得投资回报，“外资控股方”会以超过原国有供水企业的频率和幅度，向政府提出涨水价的要求，这就非正常地增加了老百姓的负担，当然也给政府出了难题；四是建设部出台了新的“水质标准”，检测项目大大增加，标准也越来越严，这就需要投入大量资金来增添化验设备，改造净水设施和供水管网，“外资控股方”能一次性投入所需资金来保证水质、满足人民群众的健康需要吗？五是“外资控股方”承诺的不裁减员工是有期限的，为了它自身的利益，几年后，最终还是要把相当一部分职工推向社会的，这无疑会给社会造成不稳定因素；六是“外资控股方”会因城市供水是零风险低回报的行业，而把主要资金投向其它领域，给城市供水事业的可持续发展带来极大危害。各地供水企业在改革改制时应对这些隐患高度重视，并设法通过政府特许经营合同等手段加以制约。我们既不能因循守旧，排斥外资，也不能迷信外资；只有尊重经济规律，扬长避短，才是我们的最佳选择。

    (四)、纯国有或国有控股的供水企业并非不能发展。传统的国有供水企业确实存在着产权模糊、主体单一、所有者缺位、经营权无法落实、政企不分、风险无人承担、管理制度不规范等缺陷，因而导致了供水企业亏损，企业发展举步维艰的后果。于是，有些同志产生错觉，认为“纯国有或国有控股的供水企业是搞不好的!”似乎只有外资绝对控股或相对控股才能把供水企业搞好，这种观念是十分有害的。事实上，外资绝对控股或相对控股的企业经营不好乃至破产的案例也不乏其例。供水企业并不是一“私”就灵，一“股”就灵，一“卖”就灵。有些地区若进行“双向改制”，即从政府方面“建立健全国有资产管理和监督体制”(督促供水企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失)，做到政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，企业法人财产所有权和经营权分开，从供水企业方面“进行三项制度改革”，把政策性亏损和经营性亏损分开，那么，纯国有或国有控股的供水企业一样能办好。例如：绍兴市由于工、商业的快速发展，水污染日益严重，全市出现水质性缺水。为此，自1995年起，几届市委、市政府通过实施跨流域引水和区域性供水的小舜江供水工程，组建了绍兴市水务集团有限公司，把绍兴市、上虞市、绍兴县三地有关供排水的国有资产加以整合，实行供排水一体化和供水区域化。这种模式充分发挥了行业优势和集团整体规模优势，避免了重复投资，实现了规模经营。在没有要市政府投一分钱的情况下，该市的供排水事业到快速发展，国有资产实现保值增值，职工收入也大幅度提高。事实证明：只要真正做到政企分开，供水企业真正被当成“企业”对待，依法享有各项权利，那么，外资绝对控股或相对控股供水企业能办到的事，纯国有或国有控股的供水企业同样能够办到。

    三、用科学的发展的发展观来落实科学的稳定观

    改革改制是一项纷繁复杂的系统工程，特别是对保留着浓厚计划经济时代色彩的供求企业，对长期以来由于垄断地位而持有“养尊处优”心态的职工，是一次强烈的思想冲击。改革改制必然要影响一部分人的既得利益，这就涉及到稳定的问题。然而什么是真正的稳定呢，真正的稳定是用科学的发展观来落实科学的稳定观。

    (一)、在保证职工不下岗，不把职工推向社会的前提下，耍弄清多数人的稳定与少数人的不稳定、全局的稳定与局部的不稳定、长远的稳定与眼前的不稳定的辩证关系。改革必须稳定，改革是为了长期的、全局的稳定，但是一有点风吹草动就大惊失色，以为不稳定，这种观点是不对的。

    (二)、为了稳定，改革改制必须规范操作，多方面听取供水界和法律界专家的意见，按经济规律办事，按法律程序办事，地方政府可以通过公开招标，选择中介机构参与供水企业改革改制方案的论证和评估等工作，以达到最大限度地规避改制风险，降低改制成本的目的。在招商过程中，由于没有中介机构的参加，政府往往频繁接触和更换投资人，不断修改合作条件，导致人员、时间和精力的投入很多，花费也很大，效果也不佳。例如，由于没有聘请中介机构参与，某地供水项目在模式设计和操作层面的经验问题，一度使当地政府陷入两难境地。因为外资注册不需要以验资作为基础，使香港某公司最终作为唯一的竞拍人进场，以净资产原值竞得了该地水司75％的产权。又因外资管网控股问题使该外资方一度很可能失去的供水项目，该外资方颇费周折，增加了竞争成本。不规范的运行往往使政府的利益遭受了巨大的损失。

    (三)、改革改制时，职工安置工作一定要做好，对职工关心的问题要及时、妥善地解决，不能遮遮捂捂，留下后遗症。就全国来看，现在供水企业改革改制的难点之一是：职工一次性安置费或经济补偿金的标准太低，大都是以当地上年度社会平均工资作为基数，职工难以承受。而石油系统、银行系统等，其标准比供水企业要高出几倍乃至十几倍。改革改制不仅仅是供水企业干部职工的观念要改革，地方政府领导的观念也要相应改革。应在科学稳定观的指导下，根据供水企业的效益(要考虑政策性亏损因素)和对国家的贡献情况，从优先考虑职工置换身份时的一次性安置费或经济补偿金标准。
    综上所述，供水企业的改革改制工。作，是一项浩繁复杂的工程。因此，供水企业的改革改制工作不能搞一刀切，一阵风，不能套用一个模式。要因地制宜，实事求是，正确认识供水企业改革改制的目的，用科学的发展观来落实科学的改革观，用科学的发展观来落实科学的稳定观。只有这样；才能保证改革改制工作朝着成功的方向迈进。

村夫遥星

楼主费心了，很有道理。

卧龙赤壁

确实值得思考，尤其是对民生企业动手术时，所谓良药苦口吧！

烽火连篇

关注中，本帖已推至赤壁热线网站首页。

浙江

真不知道政府怎么想的。

赤壁山人

   奶奶的，现在的所谓改制无一不是披着科学发展观的皮，高唱开拓创新的歌，想的是利润最大化，享受政绩的是当官决策者，被转嫁的是职工和消费者。教育如此，医疗如此，现在轮到水厂等公益性事业了，到时赤壁人民花高价喝贵水受霸气，等着吧。

fxtx2008

说得很好，说得再好，政府也不会听你的，它们只顾眼前的利益。

赤诚陆水

“供水企业的改革改制工作不能搞一刀切，一阵风，不能套用一个模式。要因地制宜，实事求是，正确认识供水企业改革改制的目的，用科学的发展观来落实科学的改革观，用科学的发展观来落实科学的稳定观。”顶！

七公

实在没什么可以卖的了。原来是卖户口，后来卖土地，又卖国企。干脆把我们赤壁人都卖到好的国家夹卵。

魏如雨

改革改制必须规范操作，多方面听取供水界和法律界专家的意见，按经济规律办事，按法律程序办事，地方政府可以通过公开招标，选择中介机构参与供水企业改革改制方案的论证和评估等工作，以达到最大限度地规避改制风险，降低改制成本的目的。
顶一个,水厂不改革是不行的,但是,不能乱改,不能把把关系到民生的国有企业当成可以随便挖取的私人金矿,政治赌博的筹码.